TIDSSKRIFT FOR POLITIKK, LITTERATUR OG SAMFUNNSSPØRSMÅL

 










 Innhold 3 2004

 

Birgitte Kjos Fonn og Christine Præsttun

Ny verden, gammelt hus
Om UD og offentligheten

 

 

– Mens våre naboland åpner sine utenriksdepartementer for offentligheten, holder det norske Utenriksdepartementet fast på en sentralistisk informasjonsmodell og en hemmelighetspreget kultur. Intervjuer med ansatte i norsk UD viser at den manglende åpenheten kan få konsekvenser for norsk utenrikspolitikk.

Utenrikstjenestene hadde tradisjonelt ikke behov for å informere eller legitimere seg overfor offentligheten. Diplomaten var hevet over offentlig meningsutveksling. Læresetningen «never explain, never apologise» sto sterkt.1 Da demokratiet utviklet seg fra midten av 1800-tallet, ble informasjonsvirksomhet en oppgave for diplomatiet, men offentligheten ble aldri tatt med underveis i utformingen og legitimeringen av utenrikspolitikken, bare orientert i ettertid.2 Samtidig var diplomatiene strenge hierarkiske systemer, noe som gjenspeilet «hvem diplomatene skulle snakke med og hvordan». Deres samtalepartnere befant seg også på høyt nivå.3

I dag er diplomatene ikke lenger alene på den internasjonale arenaen. Både andre statlige og en rekke ikke-statlige aktører utfordrer nå utenriksdepartementenes tidligere hegemoni. Kjappere og mer krevende medier øker kravet om raskere og bedre informasjon. Yrjö Lansipuro, sjef for kultur- og informasjons-avdelingen i det finske UD, beskriver utviklingen slik: «Den generelle utviklingen i verden, Europa og i Finland spesielt, har gjort det ikke bare mulig, men også nødvendig å endre den gamle, restriktive og defensive tilnærmingen til mediene og til samfunnet i sin helhet.»Det betyr endrede rammebetingelser for informasjonshåndteringen i finsk UD: «Tidligere var det vanlig å ta ‘time-out’ – å sove på saken, som det heter, før man foretok seg noe. Nå må ting gjøres i løpet av timer, kanskje minutter, for å henge med i nyhetssyklusen.»

De skandinaviske utenriksdepartementene skiller seg fra hverandre i hvordan de møter denne virkeligheten. I variende grad brytes hierarkiske strukturer ned og enveiskommunikasjonen erstattes av en mer liberal praksis overfor offentligheten. Her er blant annet den adgangen UD-korpset har til å snakke med offentligheten, et sentralt element.

Den mest liberale praksisen på dette området finner vi i Finland og Sverige, der enhver tjenestemann kan uttale seg. De oppmuntres faktisk til det, ifølge de informasjonsansvarlige i departementene. Yrjö Lansipuro sier at hans fremste oppgave er å formidle kontakt mellom mediene og den personen med mest kunnskap om den aktuelle saken, uansett hvor i hierarkiet vedkommende er plassert. Det siste året har også dansk UD blitt mer åpent. Alle ansatte har adgang til å gi bakgrunnsinformasjon til journalister, mens medarbeidere på høyere nivåer kan siteres direkte i mediene. Jakob Nielsen, politisk redaktør i den danske avisen Politiken, forteller at når han i dag ringer for eksempel til en av de ansvarlige for Midtøsten-spørsmål, møter han en større åpenhet og vilje til å snakke med pressen enn han gjorde for bare et år siden.

Hvordan har så norsk UD møtt de siste tiårenes samfunnsendringer, og hvordan fungerer dagens praksis? De siste årenes internasjonale begivenheter har aktualisert spørsmålet ytterligere. Etter 11. september 2001 har vi fått en ny internasjonal situasjon med nye utfordringer også for et lite land som Norge, der offentligheten stiller større krav til informasjon og har større behov for deltakelse.

Denne artikkelen er skrevet som ledd i en studie om forskjellige aspekter ved moderne, vestlige kriger. Artikkelen bygger hovedsakelig på intervjuer med sentralt plasserte personer i norsk UD i perioden 2002-2004. I tillegg har vi intervjuet noen informasjonsmedarbeidere i våre nabolands utenriksdepartementer, samt nordiske pressefolk.4

Det er uvanlig at UD-ansatte kritiserer egen arbeidsplass utad. Lojaliteten i UD er sterk. Derfor er intervjuene gjort under løfte om full anonymitet, noe som stort sett var en forutsetning for å få folk i tale.5

UD, det er et gammelt hus
Ifølge våre kilder har lite skjedd i UD i møtet med en ny, mer komplisert og mer hektisk hverdag, bortsett fra økt satsing på internett. 6 Den gamle strukturen med én smal kanal ut til offentligheten ligger fast: Pressetalsmannen har ansvaret for daglig kontakt med mediene, og i utgangspunktet er det bare utenriksministeren, statssekretærene og pressetalsmannen som skal uttale seg om utenrikspolitiske saker. Det er ingen skrevne regler mot at andre uttaler seg, men den rådende kulturen går ifølge kildene ut på at man «uansett skal si minst mulig til journalister».7

Pressetalsmannen har to rådgivere, men ellers ikke noe utstrakt kommunikasjonsfaglig samarbeid med resten av huset. I tilspissede situasjoner som under den siste Irak-krigen, kan pressetalsmannen motta opp mot 200 henvendelser i døgnet fra mediene, noe som ifølge kilder kan bety 18-20 timers jobb i døgnet i uker i strekk. Ved kriser mobiliseres et stort apparat som inkluderer andre departementer og direktorater, og i krevende perioder som for eksempel under Norges formannsskap i FNs sikkerhetsråd, kan pressetalsmannen få forsterkninger fra andre avdelinger. Alt i alt skal likevel ikke disse tiltakene lette mye av presset på pressetalsmannen.

Formelt er pressetalsmannen underlagt utenriksråden og lokalisert sammen med utenriksministerens sekretariat, UDs harde kjerne. UD har også en avdeling for presse, informasjon og kultur (PKI), men PKIs posisjon som rådgiver for utenriksministeren i det daglige nyhetsarbeidet er høyst begrenset. PKI og pressetalsmannen er også fysisk atskilt i to forskjellige bygninger, og PKI konsentrerer seg hovedsakelig om mer langsiktig arbeid med prioriterte saksområder, for eksempel FN-toppmøter og statsbesøk. De arbeider videre med å profilere Norge i utlandet, har ansvar for Norges internasjonale pressesenter, og lager informasjonsmateriell og nettsteder.

Ifølge intervjuene har PKI og utenriksrådens sekretariat svært forskjellige oppfatninger av hvordan det daglige pressearbeidet skal gjøres, og så langt har PKI altså vært holdt på en armlengdes avstand fra departementets ledelse. Bakgrunnen for denne avstanden skal blant annet være ulike vurderinger av om forholdet til offentligheten skal være såkalt reaktivt eller proaktivt. Skal man la mediene sette dagsorden og svare på de spørsmålene som måtte komme, eller skal man forsøke å være i forkant og sette dagsorden selv? Det er i spenningen mellom disse to alternativene at ethvert utenriksdepartement skaper sin informasjonsstrategi.

Når mediene setter dagsorden
Kildene beskriver UD som svært reaktivt, men varierer samtidig i synet på om dette er positivt. Det er et prinsipp i departementet at pressen i størst mulig grad skal få svar. Pressetalsmannen strekker seg langt for å imøtekomme journalistenes spørsmål. Samtidig kan selv ukontroversielle spørsmål fra journalister skape tilnærmet panikk i maktens korridorer. De kommer «som julekvelden på kjerringa», som en kilde uttrykker det, og UDs viktigste kvinner og menn ender med å løpe om hverandre for å finne de gode svarene. Ikke minst er de daglige morgenmøtene en arena hvor disse prosessene settes i gang: «Har det vært et oppslag i pressen, får det all oppmerksomhet og alle snur seg rundt,» sier en kilde. Man må «forhåpentlig finne noen som har holdt på med akkurat det og få en slags klarering i linjen, hvis det går,» sier en annen. Vedkommende eksperts oppgave er da å skaffe bakgrunnsinformasjon til den politiske ledelsen, ikke offentligheten.

En kilde som opprinnelig ikke har bakgrunn fra UD, foreslo i en krisesituasjon at man skulle være proaktiv, tenke noen trekk framover ut fra hvilke henvendelser som ville komme fra pressen: «Dette ble avvist, med den begrunnelsen at det bare ville fungere mot sin hensikt hvis man begynte å tenke på scenarier. Hovedomkvedet var at ‘nå skal vi ikke se for langt frem’. Det er en veldig rar kultur.»

UD-kilder mener at når organisasjonen er så uforberedt, vil skiftende mediefokus presse konklusjoner frem. «Vi venter bare til noen andre kommer på noe å spørre om. Hvis jeg skal sette det på spissen,» sier en kilde, «så lurer jeg vel av og til på om det finnes noen politikk i det hele tatt. Eller om politikken bare blir til i kraft av at journalister spør.»

Et gjennomgående trekk i intervjuene er beskrivelsen av UD som et «langsomt, hierarkisk» system. Omkvedet er: «I UD liker man å gjøre ting slik de alltid er blitt gjort.» Reaktiviteten oppfattes som dypt rotfestet i UDs kultur, noe som bekreftes av en tidligere UD-studie, Neumann 2001. Den beskriver reaktiviteten som en iboende del av diplomatidentiteten, diplomatens adelsmerke er å være avventende.8 Samtidig er altså mediene flere, større og mektigere. De krever noe mer – og noe helt annet – enn i referatjournalistikkens tid. De vil ha bredere informasjon, og de vil prøve å sette dagsorden selv. I det som idéhistorikeren Trond Berg Eriksen har kalt den «serielle» medievirkeligheten, er det dessuten ofte flytende grenser mellom det å skape en politikk og det å informere offentligheten om den. En av våre kilder sier det slik: «UD har ikke skjønt at politikken er mye mer i media enn i stortingssalen. Og i den grad den er viktig i stortingssalen, er det fordi den er i media.»

Ærlighet varer lengst
På tross av alle kritiske bemerkninger om at UD er sentralistisk og tungrodd, har også dagens reaktive mediepraksis sine forsvarere. De er skremt av en proaktiv politikk med sterk kobling mellom mediestrategier og utenrikspolitikk. Erfaringer fra andre land har vist at veien fra proaktivitet til propaganda og mediemanipulasjon kan være kort. Saddams masseødeleggelsesvåpen er et ferskt eksempel. «Vi var først imponert over opplegget til USA og britene i forbindelse med Afghanistan og Irak. De satt hver dag og skulle lage mediebildet. Men nå får de det rett i trynet,» sier en kilde. Han mener at det kan være farlig å bli for flink til å sette dagsorden, og at kontakten med mediene skal ha én rettesnor: Ærlighet varer lengst.

Skepsisen til nyord som proaktivitet og Public Diplomacy, på norsk breddediplomati, er stor. En kilde bruker et eksempel fra UDs profilering av Norge i utlandet: «UD engasjerte eksperter som skulle gi råd om hvordan Norge skal profileres i utlandet. Det første innspillet var at vi må kaste alt det gamle på båten. Ut med Ibsen og Munch, inn med moderne kunst, arkitektur og kultur. Det har de oppdaget at ikke var så lurt. Enkelte sier vi må bygge opp merkevaren Norge, men for Norge som nasjon tror jeg dette kan føre feil avsted,» sier kilden, som har to innvendinger mot denne tankegangen. For det første frykter han at den skal smitte over til mer brennbare politiske temaer. For det andre oppfatter han mange av virkemidlene som keiserens nye klær: «Det er jo bare det samme gamle i ny innpakning.»

En annen kilde sier at tilhengere av proaktivitet ikke alltid forstår at moderne kommunikasjonsprinsipper og et utenriksdepartement rett og slett ofte representerer forskjellige behov. Ting som kan profilere Norge på kort sikt, kan skade politiske prosesser landet står midt oppe i. Et eksempel er Norges kobling til Nobels fredspris. «Da Kofi Annan fikk fredsprisen, mente noen at dette må UD bruke for å få oppmerksomhet. Men hva da med året etter hvis en kinesisk menneskerettsaktivist får prisen? Da har norske myndigheter behov for avstand,» sier en kilde.

Tradisjonelt har diplomatrollen vært betraktet som eksklusiv og hatt høy status. Ifølge Neumann er også diplomatrollen i Norge preget av en sterk oppvurdering av egen kompetanse, og en tilsvarende nedvurdering av andre typer kompetanse. Sosialiseringen gjennom aspirantkurset, med den påfølgende flytteplikten, er sentral for denne selvforståelsen.9 Både Bátora og Neumann viser også at UD tradisjonelt har vært skeptisk til endringer som kommer utenfra, samtidig som departementet opp gjennom historien ofte har møtt negative holdninger, både fra det norske folk og andre departementer. Blant annet peker Neumann på at diplomatiet ikke var noen prioritert institusjon da Norge ble selvstendig stat. UD løste sitt litt vanskelige forhold til omverdenen ved å prioritere forholdet til noen få norske eliter og andre lands diplomatier på bekostning av den norske befolkningen for øvrig. I en slik verden ble ikke den offentlige samtalen eller folke-meningen noen viktig del av den virkeligheten UD forholdt seg til. «Never explain, never apologise» ble et internt kulturtrekk som også fikk konsekvenser for mediepolitikken. Historien viser også at offentlighetsloven ikke fikk samme gjennomslag i UD som i andre departementer, noe som blant annet kan forklares med at UD-tjenestemannen gjennom oppvurderingen av sin spesielle funksjon som bindeledd til andre nasjoner, alltid har sett på seg selv som noe mer enn en offentlig ansatt. Reglene gjaldt vanlige byråkrater, ikke dem.10

Dette forklarer til dels både skepsisen til «proaktivt informasjonsarbeid», og noe av avstanden til PKI. «Ofte nedvurderes PKIs arbeid på helt generelt grunnlag, fordi det oppfattes slik at ‘det ikke drives utenrikspolitikk der’», sier en kilde, som mener mange UD-ansatte forbinder PKI bare med internett og intranett og norske kultursatsinger i utlandet. Eller som en annen uttrykker det: «Det er fint at de driver med sånn Norges-reklame, men det er jo ikke akkurat politikk.»

Department of Mysteries
Hemmelighold er i utgangspunktet et sentralt – og nødvendig – kjennetegn ved UDs virksomhet. UD forvalter sentrale nasjonale interesser, ikke minimumspriser på øl eller maksimumpriser på barnehager. Offentlighetslovens paragraf 6.1. gir følgelig adgang til å unndra fra offentlighet dokumenter som inneholder opplysninger som kan skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner.

Kilder hevder imidlertid at hemmeligholdet i UD ofte går langt ut over behovet for å beskytte norske interesser. Deres syn støttes av flere studier av departementets offentlighetspolitikk, senest en studie fra 2000 av mediejuristen Ina Cath. Lindahl i Norsk Presseforbund. Den viser at det var vanskelig å se hva som representerte risikoelementet i 18 av 41 UD-dokumenter som var unntatt offentlighet, altså 44 prosent av tilfellene. Ikke bare skriver Lindahl at avslagene til dels «går langt utover formålet med denne unntaksbestemmelsen», hun konkluderer også med at departementet i enkelte tilfeller «grovt misbruker» bestemmelsen. Faktisk hadde antallet unntak økt siden generalsekretær i Norsk Redaktørforening, Nils E. Øy, gjorde en tilsvarende undersøkelse i 1995. 11 Unntakspraksisen kan grense til det kuriøse: Et av dokumentene Lindahl fant var ikke annet enn en avskrift av et intervju i en Murmansk-avis. Ifølge flere av våre kilder er dette slett ikke uvanlig.

I praksis er det opp til den enkelte UD-saksbehandler å unnta dokumenter fra offentlighet. Dette til tross for at Justisdepartementet i 1998 krevde at innsynsvurderinger, ikke minst avslag, burde legges på et høyere nivå for å sikre en behandling i tråd med offentlighetsloven – ikke for å overlate avgjørelsen til enkeltpersoner høyere opp i systemet, men for å skape økt dialog og åpenhet.12

Når dokumenter i dag hemmeligstemples i større grad enn hva offentlighetsloven åpner for, sier det trolig også noe om en sterk intern selvjustis. «Det er bedre å unnta litt for mye enn litt for lite,» sier en UD-ansatt. Redselen for å gjøre noe galt, veier tyngre enn hensynet til offentligheten. Dessuten gir hemmelighold prestisje innad i UD. Flere kilder sier at hvis et dokument ikke er hemmeligstemplet, blir det heller ikke regnet som viktig.13 Våre kilder i utenriksdepartementene i Sverige, Finland og Danmark erkjenner at også de har en tradisjon der dokumenter hemmeligstemples unødig. «Et dokument blir mer interessant i systemet hvis det er hemmelig,» sier Iremark. Samtidig prøver alle disse landene å komme praksisen til livs. Yrjö Lansipuro sier at finnene nå arbeider for å redusere antallet hemmeligstemplede dokumenter «radikalt». Ifølge Erik Farsø Madsen, soussjef i dansk UDs kommunikasjonsenhet, er det et nytt krav at «en sak ikke er ferdigbehandlet før kommunikasjonsaspektet er nøye overveid. Hvem bør orienteres og hvordan?»

I et svar til Lindahl i fjor erkjente statssekretær Kim Traavik at UD har et problem, men han mente også at Lindahls undersøkelse var for negativ, og pekte på at UD arbeider for å bedre forholdene.14 Men alle er ikke optimistiske: Slik det er i dag, har den norske offentligheten krav på å få vite mye mer enn den får, slår en kilde fast. En annen sier: «Det er folk som fortsatt ser på UD som en institusjon som ikke behøver å legitimere seg, og som har en suveren rett til å avgjøre hva publikum bør og ikke bør få vite noe om,» sier en annen. Så lenge departementets kultur ikke forandrer seg, blir imidlertid ikke forsøkene på å øke fokuset på offentlighet mye mer enn festtaler,» sier en tredje.

Eksemplet Danmark viser uansett at endring tar tid. Vi fikk ikke tilgang på den nye kommunikasjonsstrategien fordi den «ennå ikke er offentlig tilgjengelig».

Norsk munnkurv, finsk glasnost
I kjølvannet av Tsjernobyl-ulykken slo en NOU (Norges offentlige utredninger) fast at hierarkiske informasjonssystemer er uheldige for informasjonen som når ut til offentligheten. Inkluderende, demokratiske organisasjoner gjorde en atskillig bedre jobb. Mye tyder på at kontrollfunksjonen ligger i selve åpenheten. Det er ikke én vaktbikkje, men mange – som kan kontrollere hverandre og som vet at de selv blir kontrollert.15

Når UD likevel velger å ha en streng uttalelsespraksis, forklares det ut fra at departementet sitter på mye sensitiv informasjon. Man frykter også at tjenestemenns personlige uttalelser skal bli tolket som norske myndigheters syn. Dette så vi et eksempel på da Lasse Qvigstad, daværende justisråd i Washington, i desember 2001 ble nektet å offentliggjøre en kritisk artikkel om amerikanske militærdomstoler. Utenriksminister Jan Petersen framholdt da i Stortingets spørretime at når offentlige tjenestemenn uttaler seg om spørsmål på sitt fagområde, vil ytringsfriheten kunne bli begrenset av deres lojalitetsplikt. Pressetalsmann Karsten Klepsvik sa til NRK at det ikke var redsel for amerikanske reaksjoner som førte til at artikkelen ble stoppet: «Nei, det er det overhodet ikke. Men vi er nødt til å ha en viss orden i våre rekker. Våre ansatte er underlagt visse retningslinjer slik at vi er sikker på at norsk utenrikstjeneste til enhver tid snakker med en stemme og at det ikke blir spredt en rekke motstridende synspunkter på vegne av den norske regjering.»

I Finland, der tjenestemenn uttaler seg fritt til offentligheten, vurderer de dette problemet annerledes. «Folk forstår jo at ikke alt tjenestemenn sier nødvendigvis er offisiell finsk politikk,» sier Lansipuro. Finske tjenestemenn får ikke bare tillatelse til å snakke offentlig, de blir direkte oppmuntret til det. «Vi tilbyr dem aktivt som eksperter i frokost-TV, aktualitetsmagasiner, nyhetssendinger, når som helst nyhetssituasjonen krever det. I stor grad oppfatter jeg min rolle som ‘the director of central casting’,» sier den finske pressesjefen, som begrunner denne politikken med at det er i departementet en stor del av ekspertisen om utenrikspolitikk og internasjonal politikk ligger, og da er det departementets plikt å viderebringe det til hele samfunnet.

Ingrid Iremark forteller at også svenske tjenestemenn oppmuntres til å formidle faktakunnskap til journalister: «Vi ønsker at den som har mest kunnskap om et emne skal tale på vegne av Utenriksministeriet. (…) De som ringer våre eksperter vil ikke ha deres personlige mening, men fakta.» Dette bekreftes av politisk redaktør Jakob Nielsen i den danske avisen Politiken: «De politiske spørsmålene stiller vi til politikere, mens jeg ber om saksopplysninger fra embedsmenn.» Iremark legger til at det ville stride mot ytringsfriheten hvis de ansatte ikke fikk lov å uttale seg: «Det gjelder også retten til å si sin personlige mening,» sier hun.16 Både i Sverige og Danmark bruker imidlertid tjenestemenn denne retten i liten grad.

Hva slags informasjon publikum får, er for øvrig selvsagt ikke bare avhengig av hva et utenriksdepartement er villig til å fortelle publikum, men også medienes vilje og evne til å se bak de offisielle uttalelsene. Ifølge UD-kildene finnes det grovt sett tre kategorier norske journalister. Det er «mikrofonstativene, de som går litt inn i serviliteten fordi de har respekt for at dette er komplisert». En annen gruppe er så overkritisk at det kan bli kontraproduktivt. De får mindre informasjon og hjelp ut av systemet enn de ellers ville gjort. Den tredje gruppen er «de flinke». De beskrives som dyktige, gode til å stille relevante spørsmål og er ofte godt orientert. Kildene peker på at disse journalistene ofte samarbeider med UD i stedet for å holde en kritisk distanse. Selv om medietrykket er stort, oppfattes altså ikke norske journalister som «påtrengende kritiske» av våre kilder i UD.

UD-trakten
Så langt har vi sett på de direkte konsekvensene som UDs praksis får for offentligheten. Våre kilder peker også på andre, mer indirekte konsekvenser. UD er ikke bare preget av at kanalen ut til publikum er smal. Det foregår også en intern kamp om å vinne «sendetid» i denne kanalen, noe som fører til lite dialog og deling av informasjon. Denne kampen forsterkes igjen ved at den utadrettede kanalen er så smal. «Det er en skremmende mangel på informasjonsflyt innad i departementet, og det går begge veier,» sier en UD-ansatt. Det er også vanskelig å lose informasjon oppover i systemet.

Flere erfarer at det foregår en intern monopolisering av informasjon før den når ut. Man siler hvem som blir hørt, hvem som får være med på diskusjoner, på møter. Slik er det i alle store organisasjoner, men ifølge flere av våre kilder er den interne silingen av informasjon i UD unødvendig sterk og lite hensiktsmessig. En påstand som stadig går igjen, er at UD mangler et helhetlig perspektiv på egen politikk. Noen fagmiljøer blir opphøyet som viktigere enn andre, noen perspektiver får absolutt forrang og skyver andre ut.17 Dette er, ifølge våre kilder, ikke bare en følge av politiske prioriteringer, men også et resultat av intern maktkamp.

Å få belyst forskjellige sider ved en sak beskrives som en kamp, og det er slett ikke alltid den bærer frukter. Sentrale fagmiljøer klager for eksempel på at de knapt nok ble innlemmet i det interne arbeidet i UD under den siste Irak-krigen. En kilde forteller: «Det er en generell frustrasjon over dette. Folk måtte prøve å kjempe seg til en plass i diskusjonsforaene.» Kilder som satt med helt nødvendig kompetanse, fryktet den dagen spørsmålene fra mediene ville komme. De opplevde at det ville være vanskelig å gi den politiske ledelsen gode svar så lenge det var viktig informasjon de aldri hadde fått og diskusjoner de aldri hadde fått ta del i. I andre tilfeller opplever ansatte at de har de gode svarene, men at de ikke når frem. En kilde sier at UD er som en trakt:

Hvis du har noe som ministeren absolutt bør vite, for eksempel for å kunne nyansere en uttalelse, er det en trakt. Det er veldig vanskelig å komme frem til toppen med informasjonen. Da må du kjenne de rette og ta de rette telefonene.

Lojaliteten innad i departementet er sterk. UD-folk er «overlojale», sier en. Derfor følger de fleste departementets uskrevne regler – som at man skal si minst mulig til pressen og at man ikke skal insistere på å bli hørt når man ikke bli bedt om det. Dels har det sammenheng med de UD-ansattes store respekt for sin institusjon, dels deres frykt for sanksjoner. «UD er en arbeidsplass de fleste har et livslangt forhold til,» sier en kilde, som i likhet med de fleste andre peker på at det å være på riktig trinn på karrierestigen til enhver tid, er av største nødvendighet i UD. «For å lykkes i dette, utfordrer de nødig ledelsen eller administrasjonen,» sier han.

Lekkasjer til pressen kan få store konsekvenser, selv når de ikke truer vitale interesser, men bare fyller ut det bildet offentligheten får. En kilde forteller at dette skjedde i forbindelse med at Jan Petersen avlyste et møte med Yassir Arafat før jul i 2001. Kort etter skrev pressen at USA før avlysningen hadde «stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten» av at Petersen dro.18 Lekkasjen vakte det kilder beskriver som «stor forargelse» innad i departementet. Alle som kunne mistenkes for å stå bak, ble oppringt med beskjed om at dette ble det sett alvorlig på. «Dette er den gamle UD-måten å gjøre det på. Sånn fungerer det. Folk er redde for represalier,» sier en kilde, som også har denne beskrivelsen: «Er det stort nok, så kommer det ut, men for UD er dette en utfordring, fordi det er det samme som å bli tatt med buksa nede. Man legger opp til at systemet er pottetett. I et så åpent samfunn med store kontaktflater er det i grunnen utrolig hvor tett det er. Det sier noe om lojaliteten og det sier noe om redselen for represalier.»

Embetsverket i ethvert departement skal innhente informasjon, gi råd, og legge forholdene til rette for at den politiske ledelsen skal foreta politiske prioriteringer. UD er statsadministrasjonens største, med rundt 1300 ansatte,19 noe som selvsagt i utgangspunktet gir behov for en rasjonell siling av informasjon. I praksis er ikke dette alltid tilfellet: «Informasjonstrakten er basert på makt, ikke kunnskap. Men det er jo informasjon basert på kunnskap som bør seire, ikke at ‘jeg er sjef for den og den avdelingen, så dere andre har ikke noe dere skulle sagt’, for å sette det på spissen.»

Maktkampene påvirker norsk politikk
Alle kildene samstemmer i at UD er en arena for mye maktkamp. Maktkampene, sier flere, hemmer flyten av relevant informasjon. I sin ytterste konsekvens betyr dette at den politiske ledelsen ikke kan være trygg på at den foretar prioriteringer basert på den beste tilgjengelige informasjonen. Dette mener kilder er med på å legge føringer på utenrikspolitiske valg: «Maktkampene kan påvirke politikken i betydelig grad,» sier en kilde. Den daglige nyhetskontakten med pressen er spesielt sårbar overfor maktkamper og særagendaer, fordi hva som er norsk politikk ofte må utformes fort og under press.

Å se på forholdet mellom politikerne og embedsverket gjennom brillene til den britiske komiserien Javel, statsråd er ikke uvanlig, og UD er ikke alene om at politikerne fort kan bli departementets svakeste ledd.20 Det er stort spenn i kompetanse, erfaring og arbeidsform hos politikerne: «Enkelte vil ha en veldig bevisst egenagenda, andre blir mer administratorer.»

Ikke minst ved regjeringsskifter vil enkelte byråkrater ut og «bruse med fjærene», sier en kilde. Noen har også en svært «fin nese» for å oppdage situasjoner der det er uenighet eller usikkerhet i den politiske ledelsen: «Da vil de øyeblikkelig løpe til statsråden og fremlegge saken på sin måte for å få en annen beslutning. Hvis det er uenighet, vet de hvordan de skal benytte det for å posisjonere seg. Det er liksom som i barnehagen.»

En annen sier det slik: «Noen vet svært godt hvordan man kan ha sine favoritter som man spiller på, og tilsidesetter andre. Selv statssekretærer opplever å bli spilt helt ut over sidelinjen av folk i embetsverket med en egen agenda.» Dette kan også skje med pressetalsmannen, som skal formidle norsk politikk utad på vegne av politikerne: «Pressetalsmannen kan jo ikke være en superrådgiver som vet alt. Han er avhengig av innspill fra systemet,» sier en kilde.

Intervjuobjektene gir en rekke eksempler, både fra 11. september 2001, Afghanistan-krigen og den siste Irak-krigen, på at den lukkede strukturen og formelle og uformelle interne hierarkier har gjort det mulig å monopolisere informasjonsstrømmen, både innad i huset og ut, og dermed påvirke hva som er blitt offisiell norsk politikk. Det opprinnelige UD uten utviklingsministerens domene, også kalt «UD-UD» av kildene, er på toppen av hierarkiet. Innenfor UD-UD befinner det seg også miljøer som i større grad enn andre har makt til å sette dagsorden.

Av eksempler som mange kilder refererer til, og som derfor kan gjengis uten at det rammer kildenes anonymitet, dreier flere seg om krigen i Afghanistan. De mener for eksempel at den politiske ledelsen i UD for lenge lot seg presse inn i en unyansert rolle som USA-støttespillere av sterke grupperinger i embetsverket, og at orienteringen mot sikkerhetspolitikken dominerte fullstendig. Andre og «mykere» dimensjoner ved krigen kom sent gjennom trakten, ikke på grunn av politiske signaler, men på grunn av maktkampen blant byråkratene: «Det var en fullstendig manglende fokus på annet enn soldater, kuler og krutt. En gruppe dominerte veldig.» En annen sier: «Militære krigføringsstrategier og den typen spørsmål ble fremmet hele tiden. Andre perspektiver nådde ikke frem.»

Utenriksministerens håndtering av saken om krigsfangene på Guantanamo-basen trekkes også frem av flere. Den satte Jan Petersen i en posisjon der han ble kritisert for å være for utydelig overfor USA. Her mener kilder også at Petersens manglende kritikk av forholdene var et resultat av et for snevert informasjonstilfang. Dette har igjen sammenheng med den makten enkelte grupper har til å sette dagsorden innad i huset. En kilde sier: «De sikkerhetspolitiske spørsmålene dominerte den interne diskusjonen. Utenriks-ministeren står selvsagt fritt til å si hva han vil. Men her ble det ikke invitert til kritikk, til å teste de politiske standpunktene. Det ble ikke lagt opp til å gå saken etter i sømmene ut fra folkeretten og andre tradisjoner i norsk utenrikspolitikk. Dette var problemer som ikke ble tatt alvorlig. Informasjonen ble en refleks av én liten gruppe.»

Overlevelsesstrategi nr. 1
Når vi bruker uttalelsesretten som en indikator på åpenhet, framstår norsk UD som det mest lukkede i Skandinavia. Den lukkede kulturen fører både til manglende åpenhet utad og unødvendig hemmeligholdelse innad. Når informasjonen har flere kanaler ut til offentligheten, blir presset mot toppen i departementet mindre, og det øker sjansen for at relevant informasjon når opp til politisk ledelse og ut. Erfaringer tyder på at mer åpenhet i seg selv tilfører organisasjoner en kontrollfunksjon – feilskjær blir lettere oppdaget, og det blir mindre spillerom for maktkamper og særagendaer. Våre kilder har fortalt om det motsatte i norsk UD.

Større åpenhet innebærer selvsagt ikke «hver mann, sin politikk». Det er fortsatt den politiske ledelsen som utformer politikken også i Finland, Sverige og Danmark. Dessuten gjelder spesielle regler i krigs- og krisesituasjoner.21

Selv om våre naboland har åpnet opp, er det ingen selvfølge at det samme vil skje i Norge. En av våre kilder tror at informasjonsteknologi, i form av intranett, internett og elektronisk saksbehandling, vil bryte ned UDs tradisjonelle hierarkiske arbeidsformer. Alle de andre kildene mener UDs mediehåndtering vil fortsette slik den er i dag en god stund framover. Noen mener at selv om systemet har sin pris, er det nødvendig å beholde en streng kontroll med informasjonen som går ut. Andre er ikke enige i det, men har liten tro på at det er lett å endre UDs kultur. En kilde sier det slik: «Overlevelsesstrategien i UD er å ikke gjøre noe nytt.»22

 

Litteratur
Bátora, Jozef: Diplomacy in the Information Age: An Analytical Framework. Information Technology as a Driving Force of Institutional Change? Hovedoppgave i administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen, 1999
Bátora, Jozef: Diplomacy in the Information Age: An Analytical Framework. Paper ved konferansen The Administration of Foreign Affairs: A Renewed Challenge? i Hull i Canada 1.-3.1101.
Justisdepartementets rundskriv «Innskjerping av praktisering av offentlighetsloven», G 69/98, saksnr 98/4843, 24.09.1998.
Lindahl, Ina Cath: Undersøkelse av Utenriksdepartementets avslag på innsynsbegjæringer etter offentlighetslovens # 6 første ledd nr. 1, www.ij.no, 2003
Neumann, Iver B.: Mening, materialitet, makt: En innføring i diskursanalyse, Fagbokforlaget, Bergen 2001
Neumann, Iver B.: «Diplomaten», i Iver B. Neumann (red.): Global politikk. Krig, diplomati, handel og nyhetsformidling i praksis, Cappelen, Oslo 2002
Øy, Nils E.: «Undersøkelse av UD-unntak fra offentlighet etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1 i februar 1995», Institutt for Journalistikk, 1995

Noter
1. Neumann 2002:157
2. K.V. Anderson 1993: The Rise of Modern Diplomacy 1450-1919. Gjengitt i Batora 2001.
3. Batora 2001:1
4. Artikkelen handler i sin helhet om utenriksministerens mediehåndtering, ikke utviklingsministerens. Alle beskrivelser og påstander i artikkelen som handler om UD, bygger direkte på intervjuene, også der ingen kilde er angitt. Uttalelsene fra Sverige, Finland og Danmark blir sitert med navn.Vi presiserer at intervjuene selvsagt ikke kan fortelle hele historien om UDs indre liv. Vi er også oppmerksomme på faren for at intervjuene kan gjenspeile kildenes egne agendaer. Materialets styrke ligger imidlertid i at kildene uavhengig av hverandre har kommet med samstemte beskrivelser.
5. Derfor har vi anonymisert alt som kan bidra til identifisering, herunder kjønn og en god del formuleringer og henvisninger til konkrete hendelser. Like fullt opplevde vi at en kilde forsøkte å trekke uttalelsene sine da arbeidet med artikkelen nærmet seg slutten, under henvisning til at «det ikke lenger var slik». Ved å gå tilbake til andre kilder har vi imidlertid ikke fått bekreftet at departementet skal ha gjennomgått noen grunnleggende endring på dette området siden dette intervjuet ble gjort.
6. Utenriksdepartementets nettsider omfatter departementets sider på Odin, Norgesportalen med ambassadenes og delegasjonenes nettsider og Europaportalen med informasjon om Norges samarbeid med land og institusjoner i Europa. Alt på www.odin.dep.no
7. I de tilfellene der andre snakker med pressen, skal det være avklart med ledelsen. Ambassadører kan uttale seg noe friere, men ikke gi politiske vurderinger. I tillegg gir selvsagt enkeltansatte bakgrunnsinformasjon.
8. Neumanns studie er basert på deltakende observasjon under et engasjement i UD, og deler av materialet er også publisert i Neumann (2002).
9. Neumann (2002), s. 147 ff. Ifølge en av våre kilder blir det å ikke ha aspirantkurs omtalt som å «bli tatt inn fra gaten» – selv om vedkommende gjerne har høy utdannelse og lang praksis. Nedvurderingen av annen kompetanse skal også ha rammet alle uten aspirantkurs som har kommet inn i UD etter omorganiseringer. En annen kilde sier at UD ikke bare preges av manglende respekt for andre kompetanser, men av en generell anti-kunnskapskultur – den aspirantutdannedes generalistkompetanse står over alt.
10. Neumann (2002), s. 157 ff.
11. Se Lindahl og Øy. Lindahl forklarer denne økningen med økt internasjonalisering, at flere saker enn før faller inn under UDs domene og blir underlagt UDs unntakspraksis. På den annen side påpeker Neumann at internasjonaliseringen også fører til at UD mister saker til andre departementer idet skillet mellom innenriks- og utenrikspolitikk viskes mer ut. Det kan med andre ord være snakk om en reell økning.
12. Rundskriv «Innskjerping av praktisering av offentlighetsloven» av 24. september 1998, punkt 8.
13. Denne praksisen utfordres imidlertid av økt e-post-bruk. Man vet at ugraderte dokumenter blir fortere lest, påpeker en kilde.
14. Aftenposten 18.8.03.
15. NOU 1986:19. Utredningen i seg selv anerkjenner det faktum at store og akutte informasjonsbehov krever en annen behandling enn daglig informasjon. Men det bærende prinsipp er at man bare skal avvike fra en demokratisk informasjonsmodell i helt spesielle situasjoner. Resultatet av en hierarkisk informasjonformidling blir ofte det man kaller «østersrefleksen» – forsøk på å åpne opp får østersen til å lukke seg mer.
16. Det er likevel fortsatt tilfeller der de ansatte får munnkurv. Det skjer når utenriksdepartementene er under press som da kongen av Sverige roste styret i Brunei, og media oppdaget at han var inspirert av informasjon fra utrikesdepartementet. Jakob Nielsen i Politiken opplever også at det fortsatt er vanskelig å få informasjon fra det danske Udenriksministeriet om betente saker, som danske fanger i Guantanamo.
17. Denne forskjellen mellom «høy» og «lav» politikk er beskrevet av den amerikanske forskeren Maurice East som studerte UD på begynnelsen av 1980-tallet. Forskjellen er trolig blitt forsterket med de omorganiseringene som har funnet sted siden, men tendensen er altså eldre. Mer om dette i Neumann 2002.
18. Dagbladet 20. og 21.12.01
19. Pr. mai 2004, ifølge www.odin.dep.no, herav rundt 600 ved utenriksstasjonene.
20. I april i år rykket utenriksminister Jan Petersen ut og forsikret det norske folk om at det er han som er sjefen i UD, etter en serie artikler i Dagbladet der kilder hevdet at utenriksministeren var overkjørt av embetsverket i forbindelse med ansettelsen av ny ambassadør i Bern. Dagbladet 20.-23.4.04.
21. Det hører også med til historien at selv om de fleste andre norske departementer er mer liberale på dette området enn UD, er det heller ikke her snakk om at den politiske ledelsen «gir fra seg» politikken. Om folk nedover i systemet får uttale seg, er det under en modell med såkalt «systematisert desentralisering», som en informasjonssjef i ett departement beskriver det. Det er ikke anarki, men et system som skal sikre åpenhet og informasjonsflyt.
22. Vi takker Iver B. Neumann og Henrik Thune for viktige kommentarer og innspill. Magne Lindholm har videre gitt oss nyttige råd om etiske sider ved denne typen kildebruk. Vi takker også Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) som har støttet prosjektet økonomisk. Ansvaret for eventuelle feil og mangler ligger hos forfatterne, og alle synspunkter står for forfatternes regning og kan ikke tillegges NUPI.
 Innhold 2 2004

Aschehougs hovedside

 

SAMTIDEN: TIDSSKRIFT FOR POLITIKK, LITTERATUR OG SAMFUNNSSPØRSMÅL